Kryzys kataloński: Katalonia wybiera władze regionalne

Magdalena Kania

Analiza ZBN

nr 5 (19) / 2017

18 grudnia 2017 r.

 

© 2017 Uniwersytet Jagielloński & Magdalena Kania

 

21 grudnia 2017 r. odbędą się w Katalonii przyspieszone wybory regionalne. Wybory zostały ogłoszone przez premiera Hiszpanii Mariano Rajoya po dymisji poprzedniego rządu Katalonii wskutek wydarzeń z października 2017 r., kiedy to przeprowadzono referendum niepodległościowe, oraz w wyniku jednostronnego ogłoszenia niepodległości przez rząd kataloński. Przedwyborcze sondaże wskazują na równą walkę między partiami proniepodległościowymi oraz antyniepodległościowymi. Tym samym wyniki wyborów stanowić będą pośrednio wskaźnik poparcia Katalończyków dla aspiracji niepodległościowych tego hiszpańskiego regionu.

 

Kryzys kataloński

Eskalacja napięć między rządem centralnym w Madrycie a katalońskimi władzami regionalnymi osiągnęła punkt krytyczny w dniu 27 października 2017 r., gdy parlament kataloński przegłosował deklarację niepodległości ustanawiającą Republikę Katalonii, odwołując się do wyniku referendum niepodległościowego z dnia 1 października 2017 r. Referendum niepodległościowe, w którym przytłaczająca większość głosujących opowiedziała się za niepodległością (około 90% według władz Katalonii, lecz przy frekwencji nieprzekraczającej 50% uprawnionych do głosowania), zatwierdzone zostało przez parlament kataloński we wrześniu 2017 r. Władze regionalne powoływały się przy tym na prawo do samostanowienia narodów wyrażone w art. 1.2. Karty Narodów Zjednoczonych oraz art. 1. Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, odczytywane w zgodzie z art. 10.2. oraz 96.konstytucji hiszpańskiej. Legalność referendum zakwestionował Sąd Najwyższy Hiszpanii, orzekając o niezgodności ustawy o referendumw sprawie samostanowienia z hiszpańską konstytucją. Tym samym polityczny wymiar sporu miedzy władzami regionalnymi a rządem centralnym przeniesiony został na poziom prawny.

W wyniku ogłoszenia przez Katalonię niepodległości, władze w Madrycie zdecydowały się na historyczne uruchomienie procedury z art. 155. konstytucji dotyczącego podjęcia przez rząd centralny środków koniecznych do zobowiązania wspólnoty (regionu) do przymusowego wypełniania obowiązków wynikających z konstytucji, bądź środków chroniących interes Hiszpanii, jeśli wspólnota działa w sposób jawnie sprzeczny z tymże interesem. 27 października, tuż po ogłoszeniu niepodległości przez Katalonię, Senat w Madrycie przegłosował stosunkiem głosów 214 do 47 przy 1 wstrzymującym się głosie wszczęcie procedury określonej w art. 155. Za takim stanowiskiem głosowały: Partia Ludowa (PP), Partia Obywatele (CS), Partia Socjalistów (PSC), natomiast przeciwne były: Podemos, Republikańska Lewica Katalonii (ERC) oraz Demokratyczna Europejska Partia Katalonii (PDeCAT). Premier Mariano Rajoy rozwiązał wybrany w 2015 r. parlament kataloński, w którym większość sprawowała proniepodległościowa koalicja Junts pel Si (ERC orazPDeCat) wraz z Kandydaturą Jedności Narodowej (CUP). Wybory regionalne zostały ogłoszone na 21 grudnia 2017 r.

Jednostronne ogłoszenie niepodległości Katalonii wywołało polityczny chaos wśród władz, zarówno na szczeblu krajowym, jak i na szczeblu lokalnym. Ostra reakcja władz w Madrycie, prowadząca do zwiększenia liczby policji w Katalonii w dniu referendum, przejmowania kart wyborczych oraz aresztowania byłych członków rządu katalońskiego, liderów ruchu niepodległościowego,zaostrzyła nastroje społeczne. Do aresztu trafił m.in. Oriol Junqueras, były wiceprezydent Katalonii oraz główny kandydat ERC na prezydenta. Z kolei w stosunku do Carlesa Puigdemonta, byłego przewodniczącego rządu Katalonii (Generalitat de Catalunya) i lidera PDeCat, który od końca października 2017 r. znajduje się w Brukseli, władze Katalonii wystąpiły o nakaz ekstradycji. Paradoksalnie, tak ostra reakcja może przynieść odwrotne skutki polityczne. Resentymenty Katalończyków wspierających idee niepodległościowe podsycane są kolejnymi politycznymi symbolami. Z jednej strony Puigdemont podsyca niepodległościowy symbolizm wdyskursie politycznym wypowiedziami na temat pozostawania prawomocnym prezydentem na wygnaniu, obiecując wyborcom, że w przypadku wygranej „podejmie ryzyko” powrotu do Katalonii. Z drugiej strony Junqueras, kwestionuje uczciwość zbliżających się wyborów. W ostatnim czasie złagodzenie polityki Madrytu względem Katalonii, w tym wycofanie nakazu ekstradycji względem Puigdemonta, a także zgoda sądu na opuszczenie aresztu za kaucją przez sześciu byłych członków gabinetu katalońskiego (sąd zdecydował o pozostawieniu w areszcie Junquerasa oraz Joaquina Forna, byłego ministra spraw wewnętrznych), osłabia główny argument separatystów o politycznych represjach państwa hiszpańskiego. Wcześniej wszyscy aresztowani zwrócili się do sądu o zwolnienie za kaucją, celem prowadzenia kampanii wyborczej w zbliżających się wyborach. W grudniowych wyborach weźmie udział wszystkich osiem aresztowanych osób, w tym Junqueras. Z drugiej jednak strony, Rajoy cieszy się poparciem środowiska międzynarodowego - rząd niemiecki jasno wyraził się, że nie poprze niepodległości Katalonii, prezydent Francji Emmanuel Macron wyraził pełne poparcie dla Rajoya, również liderzy Unii Europejskiej, Donald Tusk i Jean-Claude Juncker wyrazili pośrednio chęć zachowania status quo, uznając kwestię Katalonii jako wewnętrzną sprawę Hiszpanii.

 

Kto ma prawo rządzić kim? Normatywne teorie secesji

 

Dążenia niepodległościowe elit politycznych Katalonii postawiły politycznie istotne pytanie dotyczące potencjalnej secesji w stosunkach międzynarodowych: pod jakimi warunkami dany podmiot polityczny ma prawo do secesji? Konstytucja Hiszpanii nie rozstrzyga tej kwestii – explicite nie nadaje wspólnotom autonomicznym prawa do decydowania. Tym samym kwestie te opierają się o rozważania z zakresu teorii politycznych, filozofii czy etyki. Normatywne teorie secesji, sklasyfikowane przez Allena Buchanana, wyróżniają dwa podstawowe podejścia do prawa podmiotu politycznego do secesji: (1) prawo wyłącznie naprawcze (remedial right only), zwane też teorią uzasadnionej racji (right cause theory) oraz (2) prawo pierwotne (primary right). W przypadku secesji w oparciu o prawo naprawcze, dana grupa posiada prawo do secesji o ile doświadcza określonych niesprawiedliwości ze strony państwa – rządu centralnego, jak na przykład naruszenie praw człowieka, aneksja, dyskryminacja, zaś secesja jest środkiem do zakończenia tychże niesprawiedliwości. A contrario, grupa nie posiada prawa do oderwania się od państwa sprawiedliwego. W wariancie drugim, określona grupa może posiadać prawo do secesji również w przypadku braku doświadczania niesprawiedliwości ze strony państwa. W tym przypadku decydują o tym bądź określone atrybuty grupy stanowiące o jej wyjątkowości, to jest język, kultura, wspólna historia, pochodzenie etniczne (teoria przypisania; teoria kolektywnej autonomii), bądź sam fakt dobrowolnej chęci secesji, polityczna decyzja co do niezależności, nawet przy braku określonych wewnętrznych powiazań w grupie (teoria asocjacji; teoria wyboru).

 

W przypadku Katalonii opieranie się na prawie wyłącznie naprawczym/teorii uzasadnionej racji jest o tyle problematyczne, że Katalonia, która jest częścią Hiszpanii od początków XVIII w., nie doświadczyła w historii znaczących naruszeń praw człowieka i niesprawiedliwości, które uzasadniałyby powołanie się na konieczność naprawy. Raport przygotowany przez grupę międzynarodowych ekspertów zwraca uwagę, że nie tylko prawa człowieka nie były łamane, ale również na poziomie politycznym partie regionalne cieszą się dużą autonomią gwarantowaną przez Trybunał Konstytucyjny, mając nawet możliwość otwartego krytykowania politycznego systemu Hiszpanii. Szeroki zakres praw związanych z autonomią Katalonii, gwarantował Statut Autonomii przyjęty w 2006 r., zgodnie z którego pierwotną wersją Katalonia w preambule była definiowana jako „naród”. Interpretacja ta została jednak stanowczo odrzucona przez hiszpański Trybunał Konstytucyjny jako niekonstytucyjna, gdyż zgodnie z Konstytucją istnieje jeden niepodzielny naród hiszpański. Potencjalnych niesprawiedliwości Katalonia mogłaby doszukiwać się w sferze finansowej, w której nierównomiernie wysokie kwoty wpłacane są co roku przez rząd w Barcelonie dla rządu w Madrycie. W 2016 r. PKB Katalonii wynosiło prawie 20% PKB Hiszpanii, sama Katalonia pozostaje jednym z najbogatszych regionów Hiszpanii z jednym z najwyższych wskaźników PKB per capita, odpowiedzialna jest za 25% całości eksportu Hiszpanii. Do tego dochodzi wysoki wkład finansowy do budżetu hiszpańskiego (około 21% wpływów), z którego niewiele dostaje w zamian. Niemniej jednak niesprawiedliwości finansowe w myśl teorii wyłącznej naprawy są niewystarczającym powodem secesji.

 

W przypadku teorii pierwotnego prawa, w myśl koncepcji teorii wyboru uzasadnienie dla secesji katalońskiej leżałoby w prostej konstatacji politycznej, iż każda wspólnota polityczna posiada prawo do decydowania większościowego, czym wyraża swoje prawo do samozarządzania. W tym wypadku nieistotne jest wykazanie konkretnej, specyficznej przyczyny dla secesji, gdyż prawo to rozciągane jest w praktyce bezwarunkowo na każdy podmiot polityczny, o ile wyrazi wolę większościową. Przypadek ten byłby jednak trudny do obrony przez władze katalońskie w sytuacji poszukiwania wsparcia międzynarodowego do uznania niepodległości. Zwłaszcza w przypadku Europy, gdzie uznanie niepodległości regionu tylko na podstawie większościowego głosowania bez zgody rządu centralnego doprowadziłoby do otwarcia puszki Pandory regionalnych separatyzmów. W cieniu politycznego chaosu w Katalonii pozostają żądania Korsyki z grudnia 2017 r. dotyczące zwiększenia autonomii w ramach Francji, czy głosowania w Lombardii i Wenecji Euganejskiej z października 2017 r. za zwiększeniem autonomii regionów. W historii Unii Europejskiej/Wspólnot Europejskich również trudno znaleźć precedensy związanych z referendum niepodległościowym – w 1962 r. podwójne referendum niepodległościowe odbyło się we Francji i Algierii, a w 2014 r. w Szkocji. 

Z kolei teoria kolektywnej autonomii, która na pozór idealnie pasuje do przypadku katalońskiego, również budzi wątpliwości ekspertów. W tym sensie, jak zauważają autorzy wspomnianego raportu, przyjęcie deterministycznej koncepcji narodów (wyłącznie na podstawie określonych cech, takich jak język, kultura, historia) zawęża polityczny wybór jednostek, stojąc w opozycji do koncepcji narodu jako dobrowolnego projektu społecznego, w którym wybór co do narodowości pozostaje do dyspozycji jednostki.

 

Katalonia: między ideami a dyplomacją

 

Obecny kryzys nie jest pierwszą próbą zwiększania autonomii, czy wręcz aspiracji niepodległościowych wyrażanych przez władze katalońskie. W listopadzie 2014 r. niewiążące referendum niepodległościowe (tzw. proces obywatelskiej partycypacji) zostało przeprowadzone w Katalonii pod przewodnictwem Artura Masa. Również wówczas przeważająca większość (około 81%) opowiedziała się za niepodległością Katalonii, przy niskiej frekwencji poniżej 40%. W wymiarze wewnętrznym parlament kataloński wielokrotnie wydawał rezolucje dotyczące wspierania aspiracji autonomicznych Katalonii.

 

Również w wymiarze zewnętrznym, w ostatnich latach Katalonia wyraża coraz większe zainteresowanie i chęć uczestniczenia w stosunkach międzynarodowych. W literaturze naukowej, działania międzynarodowe regionów dążące do poszukiwania wsparcia międzynarodowego po ewentualnym ogłoszeniu niepodległości nazywane są protodyplomacją. W przypadku Katalonii, wyrok Trybunały Konstytucyjnego z 1994 r. otworzył drzwi do katalońskiej działalności na arenie międzynarodowej wprowadzając zasadę in foro interno in foro externo, zgodnie z którą autonomiczne wspólnoty mają prawo działać na arenie międzynarodowej w zakresie tych kompetencji, które są im przypisane w wymiarze wewnętrznym. Na mocy samego Statutu z 2006 r. Katalonia prowadzi działania międzynarodowe w zakresie promowania własnej kultury, edukacji, handlu, turystyki czy sportu.

 

Prognozy wyborcze: co dalej z Katalonią?

 

W świetle wydarzeń ostatnich miesięcy, nadchodzące wybory w  Katalonii nabierają istotnego znaczenia w kwestii społecznego poparcia dla kontynuacji narracji niepodległościowej. Zgodnie z uregulowaniami wewnętrznymi dotyczącymi systemu wyborczego Katalonii, parlament wybierany jest na czteroletniąkadencję. Katalończycy głosują na listy partyjne, a mandaty rozdzielane są w oparciu o kryterium proporcjonalności w każdej z czterech prowincji regionu. W obecnym wyborach stratuje siedem partii politycznych. Trzy partie określają się jako proniepodległościowe– lewicowa ERC z Junquerasem jako liderem, skrajnie lewicowa CUP z Carlesem Rierą jako liderem oraz centro-prawicowa Razem dla Katalonii (JuntsxCat) Carlesa Puigdemonta powstała z połączenia PDeCAT oraz niezależnych. Trzy kolejne są przeciwne ogłoszeniu niepodległości – liberalna Partia Obywatele (CS) na czele z Ines Arrimadas, Partia Socjalistów Katalonii z Miquelem Icetą jako liderem oraz Partia Ludowa, której przywódcą w Katalonii jest Xavier Garcia Albiol. Kataloński odłam partii Podem startujący z Catalonia in Common (Cat-Comu Podem) nie zajął określonego stanowiska względem niepodległości, aczkolwiek związana z Cat-Comu burmistrz Barcelony Ada Colau wypowiadała się negatywnie o deklaracji niepodległości.

 

Wyniki sondaży z listopada i grudnia 2017 r. wskazują na wyrównaną walkę między pro-niepodległościową ERC oraz anty-niepodległościową CS – obecnie w uśrednieniu sondaże pokazują po około 22% dla obu partii, zaś różnice miedzy dwiema prowadzącymi partiami rzadko przewyższają potencjalne prowadzenie o trzy punkty procentowe (w listopadzie większość sondaży na 1. miejscu stawiała ERC, natomiast w grudniu nieznacznie na prowadzenie w sondażach wychodzi CS). Przy tak wyrównanych szansach, wybory będą budziły emocje, aż do oficjalnego ogłoszenia wyników, mimo to wydaje się być pewne, że partia zwycięska stanie przed koniecznością zbudowania koalicji. Arrimadas, liderka katalońskiego CS zapowiedziała już, że w przypadku wygranej zaproponuje sojusz pozostałym partiom anty-niepodległościowym, socjalistom i ludowcom, choć obecnie liberałowie nie mają żadnego konkretnego stanowiska względem przyszłym rozmów. Choć politycznie partie te różnią się od siebie diametralnie, według liberałów powinny obrać wspólny cel po wygranych wyborach – powrót do rządów prawa oraz odzyskanie spójności Katalończyków rozbitych na dwa bloki: konstytucjonalistów i separatystów. Z jeszcze większymi problemami spotykają się partie proniepodległościowe. Kampanie wyborcze, prowadzone z jednej strony z aresztu (Junqueras, ERC), a z drugiej strony poprzez wideokonferencje z Brukseli (Puigdemont), zyskały medialne miano „surrealistycznych”. Niepewny jest także potencjalny sojusz między byłymi koalicjantami – w listopadzie partie ogłosiły, że będą startować osobno, stanowiąc tym samym dla siebie potencjalną konkurencję. Na rozbiciu obozu zwolenników niepodległości nieustannie zyskuje partia Arrimadas. Różnice między Junquerasem a Puigdemontem zarysowują się także w kontekście powyborczych relacji Katalonii z Madrytem. Przebywający w Brukseli Puigdemont pozostaje niewzruszony co do kursu politycznego, który obrał przy wspieraniu referendum, referując do siebie jako legalnego prezydenta. Z kolei zdecydowanie bardziej skłonny do negocjacji z rządem w Madrycie pozostaje Junqueras, który unilateralne ogłoszenie niepodległości nazwał błędem. Nie porzucając całkowicie idei niepodległości Katalonii, opowiada się jednak za dialogiem z Madrytem. Tym samym, jeśli konflikt narosły w czasie kampanii wyborczej między Junquerasem a Puigdemontem nie zostanie zażegnany zjednoczeniem w koalicji dla przyszłego celu niepodległości, ERC będzie musiało szukać sojuszników poza partiami proniepodległościowymi, znacznie łagodząc swoje stanowisko. Niskie wyniki w sondażach przedwyborczych notuje Partia Ludowa, której członkiem jest Mariano Rajoy. Partii nie pomogła wizyta premiera Hiszpanii w Katalonii, podczas której Rajoy prosił „milczącą większość” o zamianę milczenia w głos w nadchodzących wyborach, celem wyjścia „z zamieszania separatystycznego”. W tym samym czasie lider katalońskiej PP, Albiol, dziękował Rajoyowi za wszczęcie art. 155. wobec Katalonii, co ma przywrócić stabilizację i spokój w regionie.

Grudniowe wybory w Katalonii mają być polityczną drugą szansą daną przez rząd centralny Katalończykom. Wyrównane szanse partii antyniepodległościowej i proniepodległościowej, choć nie pozwalają przewidzieć jednoznacznie wyniku, ukazują stopień podziałów w społeczeństwie katalońskim. Tym samymtrudno oczekiwać, że wyłonienie nowego parlamentu, a następnie wybranie przewodniczącego rządu będzie ostatnim etapem kryzysu katalońskiego.  Skrajne nastroje w społeczeństwie sugerują raczej odwrotny scenariusz – wydarzenia ostatnich trzech miesięcy otworzyły drzwi dla resentymentów niepodległościowych jako politycznejidée fixe.

 

 

Źródło zdjęcia:

EUObserver, Catalan MPs weigh independence declaration, https://euobserver.com/beyond-brussels/139583