Magdalena Kania

Analiza ZBN nr 7 (26) / 2018

12 marca 2018 r.

 © 2018 Uniwersytet Jagielloński & Magdalena Kania

23 lutego 2018 r. w Brukseli przedstawiciele Unii Europejskiej, Unii Afrykańskiej, ONZ oraz grupy G5 Sahel (Burkina Faso, Czad, Mali, Mauretania oraz Niger) wzięli udział w konferencji poświęconej zagadnieniom bezpieczeństwa i rozwoju w afrykańskim pasie Sahelu. Szczególne miejsce w agendzie zajęła nowa regionalna inicjatywa,  połączone siły zbrojne (G5 Sahel Joint Forces), celem walki z grupami terrorystycznymi, zorganizowaną przestępczością oraz zagrożeniami dla bezpieczeństwa regionalnego generowanymi w kontekście słabości struktur państwowych w regionie Sahelu. Spodziewanym długofalowym efektem utworzenia połączonych sił ma być wzmocnienie zdolności G5 Sahel do samodzielnego zarządzania bezpieczeństwem w tym regionie. Tymczasem w krótkiej perspektywie niezbędna jest mobilizacja środków finansowych. UE zobowiązała się do podwojenia wsparcia finansowego połączonych sił zbrojnych z początkowej kwoty 50 mln EUR do 100 mln EUR. Przy wsparciu finansowym takich państw jak Arabia Saudyjska (100 mln EUR) czy Stany Zjednoczone (49 mln EUR) łączna kwota wsparcia zadeklarowana podczas konferencji przekroczyła 420 mln EUR. Rezultaty spotkania potwierdziły dotychczasową politykę Unii Europejskiej wobec Sahelu, która opiera się na założeniu nierozerwalnego związku bezpieczeństwa z rozwojem (tzw. Security-Development Nexus) i przez pryzmat którego Unia postrzega swoje zaangażowanie w Sahelu. 

Kwestia Sahelu w polityce zagranicznej Unii Europejskiej

Geograficzne usytuowanie Sahelu nadaje mu szczególne znaczenie geopolityczne w kontekście relacji z państwami europejskimi. Pas Sahelu stanowi przejście między śródziemnomorskimi państwami Maghrebu, a Afryką Sub-saharyjską, stanowiąc tym samym „papierek lakmusowy” dla działań Unii Europejskiej na całym kontynencie afrykańskim (por. Venturi 2017: 109). Wyzwanie dla stabilności regionu stanowi przede wszystkim sytuacja polityczno – ekonomiczna Sahelu. Pogarszające się wskaźniki rozwoju ludzkiego (por. Raport z 2016 r.) jednoznacznie wskazują na niską efektywność dotychczasowych programów rozwojowych realizowanych w regionie. Zagrożenia natury ekonomicznej (m.in. wysokie bezrobocie, bieda) i społecznej (m.in. niski poziom edukacji, presja demograficzna, rozwój ekstremizmów politycznych) idą w parze z niestabilnością struktur państwowych, umieszczając państwa Sahelu wysoko w rankingu państw wrażliwych (por. Fragile State Index 2017). W perspektywie bezpieczeństwa taka sytuacja otwiera Sahel na dwa rodzaje zagrożeń: niekontrolowany przepływ migracji przez kanał śródziemnomorski oraz rozwój grup terrorystycznych. Taka narracja Unii Europejskiej względem Sahelu kontynuowana jest niezmiennie od dłuższego czasu, począwszy od Strategii na rzecz Bezpieczeństwa i Rozwoju dla Sahelu przyjętej w 2011 r. przez Unię Europejską. Strategia ta początkowo ograniczona była przedmiotowo do Mauretanii, Mali i Nigru, zaś w 2014 r. objęto nią również Czad i Burkinę Faso. Złożona głównie z ogólnych stwierdzeń dotyczących związków między zwiększającym się poziomem biedy, a bezpieczeństwem, strategia bezpośrednio łączyła niestabilność Sahelu z bezpieczeństwem europejskim („Poprawa bezpieczeństwa i rozwoju w Sahelu ma oczywisty i bezpośredni wpływ na ochronę obywateli europejskich, interesy oraz bezpieczeństwo wewnętrzne UE”. Por. Strategia, s. 4). W kolejnych latach Unia podejmowała działania prowadzące bezpośrednio do utrwalania narracji o związkach bezpieczeństwa i rozwoju, instytucjonalizując stosunki z państwami Sahelu w oparciu o Regionalny Plan Działania dla Sahelu, przyjęty w 2015 r. celem implementacji założeń strategii.

Nie ma wątpliwości, że z politycznego punktu widzenia Sahel stanowi wyzwanie dla UE w kontekście budowania wzajemnych stosunków z Afryką. Pomimo deklarowanej przez liderów instytucji europejskich konieczności równorzędnego dialogu i partnerstwa, szczególnie w kwestiach ekonomicznych, wspólne relacje pozostają właściwie zredukowane do trzech wymiarów: bezpieczeństwa, rozwoju, migracji. W tym właśnie kontekście należy interpretować wypowiedź przewodniczącego Parlamentu Europejskiego, Antonia Tajaniego, który podczas konferencji w Parlamencie Europejskim w sprawie Afryki w listopadzie 2017 r. mówił o potrzebie utworzenia „Planu Marshalla” dla Afryki z zasobami przekraczającymi 40 mld EUR (co stanowi zresztą powtórzenie pomysłu niemieckiego przedstawionego w styczniu 2017 r.). Wymieniając zagrożenia stojące przed Afryką, od głodu po choroby, terroryzm i złe rządy, Tajani jednocześnie mówił o obywatelach UE, którzy „chcą mocniejszej Unii, zdolnej do zarządzania migracjami i gwarantującej bezpieczeństwo”. Paradoksalnie, pomimo trwałego zakotwiczenia w dyskursie politycznym i medialnym, trendy łączenia stopnia rozwoju ekonomicznegoi społecznego ze współczynnikiem migracji, oraz − dalej − związków migracji z bezpieczeństwem,są kwestionowane przez środowiska eksperckie (por. Raineri, Rossi 2017: 13-34).  Dotyczy to zwłaszcza trzech państw G5 Sahelu: Nigru, Czadu i Burkiny Faso, które odnotowują jedne z najniższych wskaźników rozwoju (niżej w Human Development Index z 2016 r. znalazła się tylko Republika Środkowoafrykańska). Położone są one na tzw. szlaku centralno-śródziemnomorskim, jednym z głównych kanałów migracyjnych do Europy w latach 2014-2017 (por. dane Frontexu dotyczące szlaku centralno-śródziemnomorskiego). Jak jednak wskazują statystyki (dane szacunkowe), w latach 2014-2017 przez szlak centralno-śródziemnomorski przedostali się migranci pochodzący spoza regionu G5 Sahel, często z państw o wyższym rozwoju (wyjątek stanowi Mali).

Działania integracyjne w regionie Sahelu witane są przez Unię Europejską z dużym entuzjazmem. Taka sytuacja miała miejsce w 2014 r., gdy przedstawiciele pięciu państw Sahelu zdecydowali o instytucjonalizacji współpracy w zakresie rozwoju i bezpieczeństwa powołując grupę G5 Sahel w mauretańskim Nouakchott. Celem grupy jest podejmowanie działań na rzeczwzmocnienia bezpieczeństwa, rozwoju infrastruktury transportowej, energetycznej, telekomunikacyjnej, a takżewzmacnianie aparatu państwowego swoich członków, czy zapewnianie dostępu do podstawowych usług (szczegółowo na temat celów, założeń i struktury G5 Sahel). Tym samym G5 Sahel włączyła do agendy te kwestie, w których do tej pory zaangażowana była UE w regionie. Wraz z powołaniem G5 Sahel zainteresowanie UE regionem uległo wzmocnieniu, koncentrując się wokół trzech elementów: współpracy politycznej, współpracy rozwojowej oraz humanitarnej, a także współpracy na rzecz bezpieczeństwa między UE a Sahelem. W lipcu 2017 r. z inicjatywy UE, Francji i Niemiec zainicjowano Sojusz dla Sahelu (Alliance for the Sahel), zrzeszający społeczność międzynarodową. Członkami sojuszu są także Bank Światowy, UNDP, Afrykański Bank Rozwoju oraz państwa członkowskie UE − Włochy, Hiszpania i Wielka Brytania. Celem inicjatywy jest poprawa jakości, efektywności oraz globalnej koordynacji w zakresie pomocy rozwojowej dla Sahelu. Podczas brukselskiej konferencji w lutym 2018 r. członkowie sojuszu uzgodnili kwotę 6 mld EUR na ponad 500 programów pomocowych realizowanych w okresie 2018-2022. Programy te pozostają spójne ze zrównoważonymi celami rozwoju forsowanymi przez społeczność międzynarodową, m.in. programami na rzecz poprawy zatrudnienia młodych ludzi, rozwoju obszarów wiejskich, bezpieczeństwa żywnościowego, walki z negatywnymi skutkami zmian klimatu.

Wymiar rozwojowy partnerstwa UE – G5 Sahel

Kluczowym elementem partnerstwa Unii – Sahelu jest zaangażowanie na rzecz rozwoju ekonomicznego i społecznego państw G5 Sahel. Unia Europejska, a także jej państwa członkowskie, pozostają największymi globalnymi darczyńcami pomocy rozwojowejdla państw Sahelu. Na lata 2014-2020 całość planowanego budżetu wynosiła 8mld EUR, zasilając programy zarówno o charakterze ekonomicznym, jak i politycznym (np. wspieranie dobrych rządów czy procesów decentralizacji, mających na celu zwiększenie stopnia partycypacji rządów lokalnych w procesach rozwojowych). Co ciekawe, prawie we wszystkich państwach G5 Sahelu (z wyjątkiem Burkiny Faso) największym pojedynczym darczyńcą pozostawała Komisja Europejska. W Czadzie około 34% całej pomocy rozwojowej zostało dostarczone przez UE, w Burkinie Faso około 36%, w Mauretanii około 21%, w Mali około 44%, w Nigrze około 43%. Poza wkładami finansowymi instytucji unijnych, również państwa członkowskie pozostają istotnymi darczyńcami pomocy rozwojowej. W regionie Sahelu największe wkłady odnotowują Francja i Niemcy, państwa forsujące wzmożenie działań na rzecz wzmocnienia bezpieczeństwa i rozwoju w regionie (szczegółowe dane przedstawia Komisja Europejska). Dodatkowym instrumentem wzmacniającym efektywność współpracy rozwojowej ma także być Nadzwyczajny Fundusz Powierniczy UE dla Afryki, działający również na rzecz Sahelu. Jednak  pomimo deklarowanej dobrej woli i konieczności politycznej zmiany stosunku do Afryki, państwa członkowskie z oporem przyjmują konieczność zwiększania wydatków na pomoc rozwojową w ramach utworzonego w 2015 r. funduszu. Pomimo impasu, Komisja postuluje dalsze zwiększanie zaangażowania w regionie. W tym celu w grudniu 2017 r. Komisja przyjęła 13 nowych programów rozwojowych do realizacji w regionie Sahelu w ramach funduszu powierniczego dla Afryki. Chociaż Unia stara się dywersyfikować kanały przepływu pomocy rozwojowej, finansując projekty wykonywane zarówno przy współpracy z podmiotami z państw UE (np. projekt Youth and Stabilization Programme realizowany w Mali przez niemieckie Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit, GIZ) oraz współpracując z rządami państw Sahelu (np. projekt SECGEF, stanowiący wsparcie budżetowe dla Czadu celem zwiększenia zdolności sił bezpieczeństwa w Czadzie oraz wzmocnienie polityk i strategii państwa w zakresie bezpieczeństwa i ochrony granic), założone cele programowe wciąż nie są realizowane w sposób efektywny. Osobne fundusze Unia przekazuje także na pomoc humanitarną, w samym 2017 r. przeznaczając 234 mln EUR na doraźną pomoc żywnościową, opiekę zdrowotną czy zwiększanie dostępu do wody. Mimo niskiej efektywności dodatkowe fundusze na rozwój Sahelu wciąż są przesyłane, a Unia wraz z państwami członkowskimi działa różnymi kanałami (m.in. poprzez pomoc bilateralną, multilateralną, partycypację rządów lokalnych). Nie wydaje się również prawdopodobne, by trendy finansowania państw rozwijających się o niskich czynnikach rozwoju ekonomicznej i klasyfikowanych jako państwa wrażliwe w kategoriach bezpieczeństwa miał się odwrócić w nadchodzących latach. W perspektywie politycznej inwestycje w pomoc rozwojową potwierdzają autopercepcję Unii jako „potęgi normatywnej” (por. Manners 2002) wyrażającej się w polityce zagranicznej poprzez budowanie pozycji globalnej w oparciu o środki niemilitarne. W takim ujęciu UE aspiruje do roli globalnego aktora zdolnego do  wpływania na zachowania innych aktorów politycznych poprzez eksportowanie do stosunków międzynarodowych konkretnych norm i wartości. Biorąc pod uwagę trendy humanitaryzacji oraz normatywizacji pomocy rozwojowej rozwijane od milenijnych celów rozwojowych w ciągu ostatnich dwóch dekad, pomoc rozwojowa stanowi istotny politycznie instrument w kształtowaniu percepcji UE jako potęgi normatywnej. Przykładem tego było odchodzenie od lat 90. ubiegłego stulecia od tak zwanej pomocy wiązanej (por. tied aid), czy utrzymywanie retoryki „moralnego obowiązku” pomocy państwom rozwijającym się poprzez nadanie światu „humanitarnej twarzy” (por. przemówienia m.in. Angeli Merkel, Gerda Müllera, Theresy May czy Emmanuela Macrona),

Wymiar bezpieczeństwa we wzajemnych stosunkach

Komponent rozwojowy równolegle wspierany jest przez komponent militarny. Niedługo po propozycji unijnego rozwojowego „Planu Marshalla” dla Afryki, prezydent Francji Emmanuel Macron ogłosił chęć współpracy militarnej i policyjnej Unii Europejskiej i Unii Afrykańskiej w zakresie przeciwdziałania handlu ludźmi oraz innym formom zniewolenia, których doświadczają afrykańscy imigranci. Utrzymanie bezpieczeństwa w pasie Sahelu było zresztą wielokrotnie potwierdzane we francuskiej polityce zagranicznej, czego szczególnym przykładem była operacja w Mali w 2013 r. Obecny rząd francuski kontynuuje zaangażowanie w bezpieczeństwo Sahelu. Duże oczekiwania Unia wiąże z  połączonymi siłami G5 Sahel, oficjalnie zainicjowanymi w lipcu 2017 r. w Bamako przez prezydentów pięciu państw Sahelu, uznanymi wcześniej przez Radę Bezpieczeństwa ONZ w rezolucji nr 2359 w czerwcu 2017 r. Pierwsze rzeczywiste próby działania sił przypadają na ostatnie miesiące − w październiku 2017 r. siły osiągnęły wstępną gotowość operacyjną, a pierwsza operacja została przeprowadzona miesiąc później, w listopadzie 2017 r., przy wsparciu ze strony sił francuskich. Gotowość Polski do wsparcia G5 Sahel wyraził też szef Biura Bezpieczeństwa Narodowego Paweł Soloch. Punktem newralgicznym jest kwestia finansowania nowopowstałych sił. Obecnie znaczący wkład finansowy wnoszą Unia Europejska, Stany Zjednoczone oraz Arabia Saudyjska, a z państw europejskich mocno zaangażowana w regionie Francja (por. Stratfor 2017). Pomysłem unijnym na zbiórkę funduszy jest utworzenie mechanizmu „węzła koordynacji” (Coordination Hub), którego celem jest zbieranie ofert międzynarodowego wsparcia dla połączonych sił G5 Sahel. W praktyce opiera się na dopasowaniu ofert donatorów do przygotowywanych przez państwa Sahelu listy potrzeb (recognised list of needs). Unia obecna jest również w regionie Sahelu w ramach trzech misji Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO). Od 2012 r. działa EUCAP Sahel Niger, od 2013 r. EUTM Mali, a od 2014 r. EUCAP Sahel Mali – ich zadaniem jest współpraca z połączonymi siłami w zakresie wsparcia, ekspertyzy oraz wspólnych szkoleń i ćwiczeń.

Polityczny wymiar partnerstwa UE – G5 Sahel realizowany jest poprzez spotkania wysokiego szczebla. Począwszy od 2015 r., Wysoki Przedstawiciel UE Federica Mogherini trzykrotnie uczestniczyła w corocznych spotkaniach z przedstawicielami G5 Sahel (w czerwcu 2015 r. i 2016 r. w Brukseli oraz w czerwcu 2017 r. w Bamako, stolicy Mali), poruszających kwestie bezpieczeństwa, migracji czy długoterminowego rozwoju. W kategoriach politycznych, coroczne spotkania sygnalizują stałe zainteresowanie UE sprawami Sahelu. Unia śledzi także proces pokojowy w Mali. W ostatnim czasie Rada UE włączyła do aktów prawnych postanowienia przyjęte w rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 2374, zgodnie z którym dozwolone jest nakładanie sankcji na podmioty, które blokują postępy implementacji porozumienia pokojowego z 2015 r.

Wyzwania dla partnerstwa

W odniesieniu do Sahelu, Unia stawia sobie ambitne cele, wymagające nakładów zasobów tak politycznych, jak i ekonomicznych. Choć z jednej strony stwarza to większe możliwości w zakresie działania, z drugiej strony generuje potencjalne przeszkody. Już teraz kwestią sporną pozostają dyskusje na temat kolejnego budżetu unijnego w kontekście opuszczenia przez Wielką Brytanię struktur europejskich. Chociaż polityczni liderzy UE zgadzają się co do zwiększenia wydatków w ramach budżetu na kwestie bezpieczeństwa, obrony i przeciwdziałania nielegalnej migracji,  wątpliwe jest, by UE szybko osiągnęła konsensus co do środków finansowych. Ustalenia w ramach budżetu unijnego będą miały także wpływ na pozabudżetowe instrumenty, w tym dotyczące bezpośrednio pomocy rozwojowej, jak Europejski Fundusz Rozwoju (EDF) czy Europejska Inicjatywa na rzecz Demokracji i Praw Człowieka (EIHDR). Część ekspertów patrzy z optymizmem na możliwości zwiększania wydatków na politykę zagraniczną i rozwojową, w agendzie ciągle pozostają też kwestie szczegółowego omówienia zewnętrznych instrumentów finansowania (External Financial Instruments, EFIs). Również sama polityka pomocy rozwojowej UE ulega transformacji. W czerwcu 2017 r. Unia przyjęła nowy europejski konsensus w sprawie rozwoju, który zastąpi poprzedni dokument przyjęty ponad dekadę temu (Konsensus na rzecz rozwoju z 2006 r.). Nowy konsensus, z założenia spójny z ONZ-owską Agendą 2030, stanowi preludium do negocjowanej umowy między UE a państwami AKP (Afryka-Karaiby-Pacyfik) dotyczącej wzajemnych relacji i pomocy rozwojowej. Nowa umowa ma zastąpić dotychczasową Umowę z Kotonu z 2000 r., która nie odpowiada już warunkom środowiska międzynarodowego, jakie było tłem do jej zawarcia prawie dwie dekady temu. G5 Sahel, jako stosunkowo nowa inicjatywa, obecnie budzi spore zainteresowanie UE i jej członków. Pytaniem otwartym pozostaje jak długo Francja (głownie w zakresie bezpieczeństwa) w duecie z Niemcami (nacisk na pomoc rozwojową) będzie w stanie utrzymać wsparcie i zainteresowanie pozostałych aktorów unijnych dalszą współpracą i instytucjonalizacją stosunków z Sahelem.

Źródło ilustracji: https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Logo_G5_Sahel.jpg